文 |  陕西省西安市中级人民法院 赵雷

西安市碑林区钟楼航拍夜景 供图 CFP

基层社会治理是超大城市治理的重要内容之一，主要是以社区和乡村为基本治理单元。陕西省西安市作为超大城市，在法治轨道上推进市域社会治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

2022年以来，西安基层法院将参与市域社会治理的工作重心放在主动送法进社区、进乡村、进网格，将法院工作深度融入党委主导的基层社区治理体系，促进了矛盾纠纷源头化解，提高了社区治理法治化水平，为协力打造市域社会治理“西安样板”探索出一条司法路径。多个基层法院的创建经验被国家级媒体刊登推介。其中，鄠邑区人民法院的创建经验受到最高人民法院有关领导的充分肯定。

笔者就西安基层法院开展的“无讼社区”和“无讼村”等活动进行调研分析，就其中的经验与问题进行总结，以期为相关工作的开展提供参考。

基层实践分析

2022年以来，西安各基层法院以示范点方式推进“无讼社区”和“无讼村”创建活动。截至目前，西安13个基层法院共创建了75个“无讼社区”及“无讼村”。其中，鄠邑法院创建了11个“无讼社区”服务站和12个“无讼村”示范点；阎良区人民法院创建了7个“无讼社区”示范点；碑林区人民法院创建了3个“无讼社区”示范点；莲湖区人民法院创建了2个“无讼社区”示范点；未央区人民法院创建了12个“诺千金调解室”作为“无讼社区”示范点；雁塔区人民法院创建了4个“无讼社区”示范点；灞桥区人民法院创建了3个“无讼村”示范点；长安区人民法院创建了3个“无讼社区”和2个“无讼村”示范点；临潼区人民法院创建了1个“无讼社区”和2个“无讼村”示范点；高陵区人民法院创建了2个“无讼社区”和1个“无讼村”示范点；新城区人民法院创建了3个“无讼社区”示范点；蓝田县人民法院创建了4个“无讼村”示范点；周至县人民法院创建了3个“无讼村”示范点。13个基层法院“无讼社区”和“无讼村”创建工作总体呈现以下特点：

一是坚持在地方党委领导下融入基层综治中心。实践中，主要包括两种方式：第一种是当地党委政法委牵头组织；第二种是由当地法院协调街道党委牵头组织。其中，碑林法院、莲湖法院、灞桥法院、阎良法院在区委政法委及区委社会治理办组织下开展创建工作。区委政法委吸纳区法院、公安局、司法局、信访局及街道党委、社区（村委会）等单位共同参与创建，实现各部门共驻共建共治共享的社区治理模式。其他基层法院则采取协调街道党委、派出所、司法所、社区（村委会）等单位共同参与的创建模式。此外，长安、雁塔、阎良等地区委政法委、区委社会治理办领导还通过出席“无讼社区”和“无讼村”示范点揭牌仪式等方式，支持“无讼社区”和“无讼村”创建活动。

二是依托街道综治中心及社区网格激发社区自治解纷功能。在创建“无讼社区”和“无讼村”示范点的过程中，各基层法院均坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实习近平总书记“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要指示精神，践行新时代“枫桥经验”。法院充分依托街道综治中心、社区网格等社区治理资源，积极与街道党委、社区（村）协商创建“无讼社区”和“无讼村”，探索法院与社区（村）良性互动解纷机制。此外，各基层法院还积极支持社区（村）发挥化解矛盾纠纷功能，促进社区（村）矛盾纠纷源头治理，达到“小事情不出社区、大纠纷不出法庭”的良好效果。

三是加强府院联动，推进各方共建共享。各基层法院坚持中院设立的“1863”工作法（即“1”是指坚持党建引领；“8”是指抓牢“大局、为民、公正、发展”8字工作重点；“6”是指树立“认真、细致、踏实”的工作理念；“3”是指坚持“反复抓、抓反复，重点抓、抓重点，扎实干、干扎实”的工作标准）。主动向当地党委政法委、社会治理办汇报，积极加强与街道办、乡镇党委的沟通，并协调派出所、司法所和社区、村党支部参与共建。各部门主动与法院加强工作信息及数据对接工作。各部门领导亲自参加“无讼社区”和“无讼村”示范点挂牌活动，并协调落实办公场所等，为创建工作营造了良好氛围。

四是将人民法庭作为创建“无讼社区”和“无讼村”的切入点和对接口。人民法庭是法院参与基层社会治理的重要窗口。各基层法院在开展创建活动时，充分发挥人民法庭化解基层矛盾纠纷的“前沿阵地”作用。45个人民法庭主动融入社区、乡村工作，积极对接街道办、乡镇及社区、乡村，将创建“无讼社区”和“无讼村”与创建“示范法庭”“达标法庭”紧密结合，创新新时代“枫桥经验”。在各基层法院创建的“无讼社区”和“无讼村”示范点中，除了碑林法院（无下辖人民法庭）之外，其余示范点均是人民法庭党支部与街道办、镇党委及派出所、司法所、社区（村）进行工作对接。

五是依托人民法院调解平台，将社区（村）特邀调解组织、特邀调解员融入社区网格，共同开展非诉调解工作。各基层法院将人民法院调解平台接入所有人民法庭，并由人民法庭将人民法院调解平台接入“无讼社区”和“无讼村”示范点。同时，将社区（村）特邀调解组织、特邀调解员相关信息录入人民法院调解平台，并将社区网格员作为“无讼社区”联络员，实现人民法院调解平台融入社会网格，共同开展矛盾纠纷化解工作。

创建过程中的问题检视

通过对实践样本分析，可以看出，西安基层法院开展的“无讼社区”和“无讼村”示范点创建活动取得了一定成效。但笔者发现，实践中仍存在以下问题：

“无讼社区”和“无讼村”示范效应尚未全面彰显。创建“无讼社区”和“无讼村”是一项基层社会治理系统工程。西安市共有1325个城乡社区。其中，住户在5000户以上的大型社区有246个。四级综治网格中心共有3313个，专、兼职网格员队伍1.8万人。目前，西安基层法院共创建75个“无讼社区”和“无讼村”示范点，示范功能尚未全面辐射到全市所有社区及乡村。基层法院还应当继续在地方党委的领导下，主动寻求区委政法委、区社会治理办、平安办的支持，加强与社区所在地的街道办、检察院、公安局、司法所、信访部门、社区自治组织等单位的联系协调，进一步扩大“无讼社区”和“无讼村”创建规模，进一步形成“党委政府主导，多元协同参与，部门各司其职，城乡社区自治，司法推动保障”的创建格局。

人民群众创建“无讼社区”和“无讼村”的热情尚未被全面激发。创建“无讼社区”和“无讼村”需要当地群众的广泛认可和积极参与。从西安基层法院创建“无讼社区”和“无讼村”的实践看，基于部分社区调解员、社区组织调解能力不强、资金投入不足，为社区群众提供司法服务不够精细等原因，创建“无讼社区”和“无讼村”工作尚未被社区群众广泛接受，社区组织和群众自主就地化解矛盾纠纷的热情尚未全面激发。

尚未形成规范化的创建标准。一方面，社区内各小区（村）年度（季度）涉诉案件发案数据统计台账，诉调对接、司法确认案件台账等机制建设有待进一步细化。目前，法院无法对防范化解社区纠纷的重点类型、驻社区法官指导调解员的重点案件类型进行准确研判，对社区、村的万人成讼率指标无法准确考核评价。另一方面，在“无讼社区”和“无讼村”建设过程中，部分基层法院尚未对诉调对接平台中预防引导、调处化解、诉调对接等三项机制设定明确的评判指标。此外，对于法院诉调对接数据平台与政府网格化管理数据平台对接的数据指标，部分法院没有明确设定相关标准，这在一定程度上导致法院无法准确研判“府院”信息化平台的融合度及“府院联动”化解社区（村）纠纷数量和成效。此外，在社区纠纷排查、社区调解平台搭建、矛盾化解台账、法律宣传台账等方面，尚缺乏明确统计考评指标。

创建“无讼社区”和“无讼村”的完善思考

党的十九大以来，国家高度重视基层社会治理法治化建设，提出充分发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，打造共建共治共享的社会治理格局，丰富发展新时代“枫桥经验”，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理机制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，不断促进社会公平正义，不断满足人民日益增长的美好生活需要。党的二十大报告提出，健全城乡社区治理体系，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

创建“无讼社区”和“无讼村”是对多元化纠纷解决机制改革和中央关于加强诉源治理工作要求的深化创新。“无讼社区”和“无讼村”作为一种新型纠纷解决机制，将一部分社区（村）可以消化的涉诉案件就地化解在萌芽阶段，在提高群众解纷效率、降低解纷成本、节约有限司法资源、缓解法院案多人少压力方面可以发挥重要作用。

一是将党的群众路线作为创建“无讼社区”和“无讼村”的工作方针。司法工作中只有认真贯彻党的群众路线，站稳群众立场，才能更好做到让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。西安两级法院要认真贯彻党的二十大精神，牢牢坚持以人民为中心的发展思想，坚持“人民调解为人民，化解纠纷促稳定”，在创建活动中把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。在司法工作中下移工作重心，主动送法下乡，立足群众矛盾纠纷，遵循法治方式、群众思维与群众沟通交流，理顺群众情绪，化解矛盾纠纷，做到对群众矛盾纠纷一揽子接收、一揽子调处、全链条解决，努力将问题解决在群众身边、矛盾化解在基层，实现社区、乡村和谐，在创建活动中不断丰富和发展新时代“枫桥经验”。

二是认真贯彻有关加强城市基层党建引领基层治理工作、提升基层党建引领基层治理效能的文件精神。西安两级法院要认真学习中央、省委、市委和上级法院关于加强矛盾纠纷诉源治理、开展“无讼社区”和“无讼村”创建、推进平安建设的政策精神，按照西安市委关于进一步强化全市城市基层党建引领基层治理工作、提升城市基层党建引领基层治理效能的部署思路，全面落实西安市委政法委、市委社会治理办关于提升城市基层党建引领基层治理的工作要求，做好法院参与“无讼社区”和“无讼村”创建试点工作部署。

三是加强开展“无讼社区”和“无讼村”创建活动的组织领导，坚持清单管理，落实工作责任。西安两级法院要围绕西安市委、市委政法委对社区综合治理工作的整体部署及具体要求，进一步扩大“无讼社区”和“无讼村”创建的细化部署，扎实践行“1863”工作法。根据“无讼社区”和“无讼村”创建工作内容，坚持清单管理，明确责任单位，细化工作任务，夯实工作责任。同时，将创建“无讼社区”和“无讼村”与“六个院”建设、多元解纷、“审判五进”、法治宣传紧密结合，确保各项工作始终在党委坚强领导下稳妥有序推进。

四是指导基层法院在党委领导下有序推进“无讼社区”和“无讼村”创建工作。要坚持“党委领导、政府主导、司法推动、部门参与、行业自律、社区自治”的创建思路。基层法院要主动向区县党委、党委政法委、社会治理办汇报，做到在区县党委、党委政法委、社会治理办领导下，协同检察院、公安局、司法局、街道办、社区自治组织、仲裁机构、律师事务所及社区志愿者、人民调解员、法院特邀调解员等力量，共同参与创建“无讼社区”和“无讼村”，提升社区、村参与“无讼社区”和“无讼村”的创建热情。

五是以人民法庭作为“无讼社区”和“无讼村”创建活动的对接口，抓实创建活动内容。要以人民法庭作为创建活动的切入点和对接口，统筹“示范法庭”“达标法庭”等新时代人民法庭创建活动。同时，开展创建“枫桥式人民法庭”活动，夯实人民法庭参与基层治理工作基础。人民法庭参与创建工作中，要聚焦“源头治理、非诉解纷、群众工作”三项重点，突出全面对接基层社区综治网格，建立网格内矛盾纠纷的先行调处机制，开展人民法庭调解平台“进社区、进乡村、进网格”，将非诉讼纠纷解决机制挺在前面，依靠社区组织和群众自治，就地化解矛盾纠纷，实现社会和谐。

六是加强法院创建“无讼社区”和“无讼村”工作规范化建设，完善“无讼社区”和“无讼村”创建信息报送和协调会商机制。全面落实上级领导部门的要求，完善法院参与“无讼社区”和“无讼村”创建工作信息报送和工作研判制度，加强调研督导，并召开创建工作研判会议，总结“无讼社区”和“无讼村”创建情况及经验做法，研究解决存在问题，并积极向党委报告，推动创建工作不断深化。探索构建法院创建“无讼社区”和“无讼村”规范化考核体系，科学设定量化指标，动态发布社区（村）民事发案率、非诉讼调解率、无讼率数据；向党委、人大、政府、街道、乡镇及社区、乡村动态报送创建工作，争取各部门的理解支持和协调配合，凝聚各方合力，促进社区治理法治化、和谐化。